ïtien qui tend à établir une gouvernance par la décentralisation en commençant par la loi constitutionnelle du 29 mars 1987 pour arriver aux derniers instruments juridiques (les lois, les décrets du Conseil des ministres, les arrêtés présidentiels, etc.) portant sur l’organisation et le fonctionnement des Collectivités territoriales. En conséquence, l’auteur, docteur Joram Vixamar, Doyen de la Faculté des Sciences Juridiques, Politiques et Diplomatiques (FSJPD) de l’Université Publique du Bas Artibonite à Saint-Marc (UPBAS) et chercheur associé au Laboratoire Interdisciplinaire de Recherche en Innovations Sociétales ( LiRIS) de l’université Rennes 2 en France, relève un « effet d’affichage » dans l’application du droit des collectivités territoriales en Haïti, ainsi que de nombreuses contraintes des collectivités territoriales relatives à l’autonomie financière, à l’ambiguïté du cadre légal, au blocage du processus de décentralisation au niveau de la collectivité dérivée (le département) dû à la non réalisation des élections indirectes, entre autres. Cet article précède la publication de son ouvrage intitulé : « Comprendre les relations entre l’Etat et les Collectivités décentralisées d’Haïti dans le processus de décentralisation ».
Mots clés : Décentralisation, Collectivités territoriales, Etat, Constitution, loi, décret.
Analyser les questions de décentralisation, c’est faire référence à une certaine forme d’organisation de l’Etat, autrement dit « une manière d’être de l’Etat » (Hauriou, 1891, p.471) ou encore parler « d’une structure particulière de l’organisation de l’Etat » (Burdeau, 1968, t.2, p.371). Cela dit, on considère que la décentralisation est non seulement conçue comme une forme d’organisation de l’Etat, mais elle est aussi la façon dont l’Etat consent à accueillir des réalités locales (Auby, 2006, p.127). Par ailleurs, Bernard Jean Auby (2006) souligne aussi qu’en tant que forme d’organisation de l’appareil d’Etat, la décentralisation repose sur deux piliers. Le premier consiste à faire une distinction de base entre l’Etat fédéral et l’Etat unitaire considérés comme les deux formes possibles d’organisation de l’Etat. Tandis que le second, correspond à la conception selon laquelle la décentralisation est une forme d’aménagement de l’Etat unitaire, dans laquelle les autorités administratives non étatiques gèrent des affaires administratives particulières dans un certain rapport d’indépendance par rapport à l’administration d’Etat (p.127). La République d’Haïti est donc organisée selon le second, c’est-à-dire cette forme d’Etat unitaire. Né au lendemain de l’indépendance nationale, le 1er janvier 1804, avec le statut d’Etat unitaire à organisation centralisée, depuis des temps, particulièrement à partir de la seconde moitié du XXe siècle, l’Etat haïtien s’est transformé juridiquement en un « Etat unitaire à organisation décentralisée ». Cette transformation structurale de l’Etat haïtien est le résultat des luttes menées par le peuple haïtien qui ont poussé la classe politique à opter pour une nouvelle orientation de l’Etat en 1987 par la démocratisation de la société et la valorisation du milieu local.
Aujourd’hui, il est clair que plus de trois décennies après la réforme décentralisatrice engendrée par les constituants en mars 1987, cette décentralisation n’est pas encore effective. Une analyse de la réalité locale d’Haïti par rapport à la théorie de la décentralisation est nécessaire pour conforter cette hypothèse. Cela est à même de renforcer le caractère scientifique de ce travail pour citer Marcel Proust ( Paris 1871-Paris 1922) qui souligne « qu’une œuvre où il y a des théories est comme un objet sur lequel on laisse la marque du prix ». En conséquence, cette analyse du système de décentralisation haïtienne sert à constater la situation et le fonctionnement des collectivités territoriales en mettant l’accent sur les principales théories de décentralisation. Elle tend à observer et, du même coup, à étudier la situation des entités décentralisées et le désaccord qui existe entre le droit et la réalité au niveau territorial. Cela nécessite donc une analyse des théories de la décentralisation par rapport à l’évolution actuelle de la décentralisation en Haïti afin de mesurer les progrès de ce système et de constater ses faiblesses.
Si le terme théorie correspond à un ensemble de notions, d’idées et de concepts abstraits appliqués à un domaine particulier (Dictionnaire Larousse, 2019), la théorie de la décentralisation doit nous envoyer à l’étude de différents courants de pensées relatives à la notion de décentralisation, c’est-à-dire la manière dont plusieurs auteurs ont pensé et conçu la décentralisation comme forme de gouvernance. Par exemple, en France comme en Haïti, les théories juridiques, notamment constitutionnelles, ont approuvé une gouvernance avec la décentralisation. Depuis 2003, l’article premier de la Constitution française précise que la France est un Etat unitaire dont l’organisation est décentralisée. De l’autre côté de l’Atlantique, en Haïti, la Constitution du 29 mars 1987, amendée le 9 mai 2011, a opté, dans son préambule, pour une décentralisation dite « effective ». Cela dit, dans ces deux Etats, la décentralisation recouvre un statut de nature juridique et constitutionnelle. Cependant, la notion de décentralisation ne peut pas être conçue comme une simple forme de gouvernance, car elle suscite des questions relatives à la séparation des affaires publiques entre le centre et la périphérie, aux transferts de compétences, à l’organisation du pouvoir, entre autres. Elle nous renvoie à la procédure relative « aux transferts de compétences et de pouvoirs de décision de l’Etat central au profit d’autres personnes morales de droit public, juridiquement distinctes de lui et qui disposent d’une certaine marge d’autonomie tout en restant sur son contrôle » (Roux, 2016, p.5). C’est la raison pour laquelle, pour mesurer le résultat du processus de décentralisation d’un pays, il est important de confronter la doctrine à la réalité administrative de l’Etat en question.
Il est certain qu’étudier la décentralisation à travers la théorie, d’un pays à l’autre, c’est entrer dans une recherche qui doit indubitablement mener à l’analyse et à l’examen du mode d’organisation de l’Etat par la définition des notions, notamment de « décentralisation ». Toutefois, cette notion n’est pas nouvelle puisque nombre de chercheurs ont déjà travaillé sur ce terme. De nombreux auteurs ont réalisé des travaux dans ce domaine et ont élaboré des théories dans le but de cerner et de définir le concept de décentralisation envisagé comme un mode d’organisation de l’Etat. De ce fait, pour bien maîtriser la thématique de cette étude, qui consiste à analyser la décentralisation haïtienne à travers la théorie de la décentralisation afin de parvenir à un résultat plus rationnel, nous devons tenir compte de ce que dit la doctrine sur la notion de « décentralisation » en tant que forme d’organisation de l’Etat unitaire. De surcroit, en analysant la décentralisation à travers la doctrine, il sera possible d’identifier et de cerner des variables comme la « déconcentration », la « centralisation », entre autres. Pour ce faire, étant donné que nous constatons que la construction du système de décentralisation haïtienne est en partie une imitation de celui de la France, il importe de passer en revue la doctrine française avant de mettre l’accent sur le mode d’organisation de l’Etat haïtien.
1- La décentralisation selon la doctrine française
Le mot « décentralisation » apparait pour la première en France en 1829 lors des débats sur les deux projets de loi relatifs à l’administration départementale et communale par le gouvernement Martignac qui aboutiront à la loi de 1831 sur les communes et à celle de 1833 sur les départements, avant de faire, ensuite, son entrée pour la première fois dans le complément du Dictionnaire de l’Académie française, avec pour définition « l’action de détruire la centralisation » (Roux, 2016, p.65). Parler, ici, de décentralisation, c’est mettre en relief une notion transversale dont la définition doit conduire à une analyse générale suivant le système politique en question. En réalité, le terme « décentralisation » n’a fait l’objet d’aucune définition rigoureuse et univoque. Il existe une multitude de définitions d’auteurs de tendances différentes pour cette notion. Quelques années après les grandes lois sur la décentralisation du 10 août 1871(Loi de 1871-O8-10 relative aux conseils généraux, J.O. 29 août 1871) sur le département et du 5 avril 1884 (Loi du 5 avril 1884 sur l’organisation municipale, J.O. 6 avril 1884) sur l’organisation municipale, E. De Macère (1895), l’un des plus célèbres concepteurs et promoteurs de l’idée de décentralisation en France, avait raison de répondre à la question, « Décentraliser, qu’est-ce que c’est ? » : « C’est un terme un peu vague et qu’il faut conserver pourtant puisqu’il exprime un vœu intense, un sentiment général, c’est comme un cri sorti de milliers de poitrines oppressées, mais c’est un mot dont le sens n’est pas défini » (p.1).
Cette remarque d’indétermination présuppose que la décentralisation a été dotée depuis à l’origine d’un contenu idéologique extrêmement large et élastique. Cette indétermination a été profitable à l’évolution de la décentralisation puisque chacun a pu lui attribuer une signification qui lui convenait (Roig,1966, p.445). Georges Burdeau (1949) expliquerait que cette indétermination politique se traduit par le fait qu’à la fin du XIXe siècle la référence à la décentralisation a pu être revendiquée tant par la droite traditionnaliste que par la gauche anarchisante, associées dans une même haine de l’Etat jacobin et de l’Etat napoléonien, les uns y voyant « un moyen d’abattre la République », les autres la promesse « d’un libre gouvernement des hommes par eux-mêmes », une anticipation de l’autogestion. Cette ambigüité fit la fortune de l’idée décentralisatrice (p.49).
Ainsi, tout au long de l’histoire, la décentralisation a été portée et défendue par beaucoup d’auteurs, relevant de tendances politiques diverses, voire opposées. Par exemple : le traditionaliste de droite, De Bonald ; le conservateur Taine ; le libéral Tocqueville ; le socialiste utopique, Proudhon. Ainsi, comme le dit Mény (1974), un consensus est trouvé autour de cette idée entre les forces politiques, « cette convergence [résultant] du fait que chacun trouve ce qu’il veut dans la décentralisation ».
Le doyen Hauriou (1882), dans la doctrine originelle, semble présenter la définition la plus explicite et complète de la décentralisation, dont on trouvera écho chez des auteurs du droit administratif (Duguit et al., dans l’acte d’administration, par exemple) : « au point de vue du droit, la décentralisation est une manière d’être de l’Etat, caractérisée par ce fait que l’Etat se résout en un certain nombre de personnes administratives qui ont la jouissance de droit de puissance publique, et qui assurent le fonctionnement des services publics, en exerçant ses droits, c’est-à-dire en faisant des actes d’administration. » (P. 471). La décentralisation peut être cernée aussi comme une problématique, tout comme un contenu. Lorsque la décentralisation est prise comme une problématique, elle parait bien concerner « une manière d’être de l’Etat » ou encore « une structure particulière de l’organisation de l’Etat » (Hauriou, 1882, p.471). En termes de contenu, la décentralisation apparait comme une forme particulière de l’Etat dans laquelle est opérée un transfert de compétence vers une pluralité de personnes publiques.
Charles Eisenmann, qui développe les thèses de Kelsen concernant la centralisation et la décentralisation des ordres juridiques (Théorie générale du droit de l’Etat, 1997, P.364), a construit une appréhension théorique de la décentralisation qui, en résumé, repose sur deux idées. Pour lui, il y a décentralisation, si deux éléments sont réunis :
Le premier est l’existence d’autorités qui dédient leur activité à un groupe particulier de personnes, défini par le lien de ces personnes avec un territoire (pour Eisenmann, la décentralisation est un élément de la structuration personnelle des compétences administratives).
Le second est le fait que, sur ces autorités, les organes de l’Etat n’exercent qu’un contrôle réduit en ce sens qu’ils ne peuvent normalement pas priver leurs actes d’effet pour des raisons discrétionnaires : aucune autorité ne doit pouvoir discrétionnairement leur « prescrire la conduite à tenir » ou « remplacer leur conduite par une conduite différente (Auby, 2006, P. 128).
En matière de territorialisation, la décentralisation est bien, en soi, un vecteur de territorialisation du droit. Elle l’est, en résumé, par construction juridique et par effet sociologique (Auby, 2006, p. 18). On suppose que là où il y a la décentralisation, il y a aussi un certain niveau de territorialisation du droit. Cela dit, lorsque dans un système juridique, il n’existe aucune distinction territoriale du droit, c’est-à-dire que toutes les règles juridiques appliquées sont rigoureusement les mêmes sur tout le territoire, on est en présence d’une situation de centralisation absolue. Par contre, si certaines décisions, en plus ou moins grand nombre, sont prises à l’échelle locale et, par conséquent, créent une situation juridique particulière, il y a la présence de la décentralisation. C’est le scénario où la décentralisation est conçue comme « vecteur de territorialisation du droit par construction juridique ».
Par contraste, la décentralisation est « vecteur de territorialisation par effet sociologique » lorsqu’elle contribue, par essence, d’une façon ou d’une autre, à l’élargissement et/ou l’allongement au niveau local des circuits administratifs, politiques et juridiques de l’action publique. Jean Bernard Auby (2006) explique, dans ce cas, que la complexification du droit, comme des modalités de l’action publique dans nos sociétés, a pour conséquence que les politiques publiques produisent aujourd’hui leurs effets au travers de constellations de mécanismes et de vecteurs qui font qu’entre le centre de leur pilotage et le stade où elles produisent des effets concrets s’introduisent des échelons de plus en plus nombreux dans lesquels l’impulsion initiale se déforme, s’infléchit, se réoriente (p.19). Ces phénomènes sont largement décrits par Ulrich Beck, pour ne citer que cet auteur (Aubier, 2001, p.471 et s.).
Cependant, on ne doit pas confondre la déconcentration avec le phénomène par lequel la décentralisation, comme vecteur de territorialisation, contribue par effet sociologique à l’allongement des circuits administratifs, politiques, entre autres, au niveau local. Généralement, les notions de déconcentration et de décentralisation renvoient à deux formes d’organisation distinctes : la déconcentration peut être analysée comme une modalité de la centralisation ; les décisions prises par les administrations déconcentrées le sont en effet selon des directives fixées par le pouvoir central. Les autorités déconcentrées sont soumises au pouvoir hiérarchique des autorités centrales. En revanche, dans l’hypothèse de la décentralisation, la personne publique dispose d’un pouvoir de décision plus autonome, car elle agit pour son propre compte et en son nom, indépendamment du fait qu’elle doive respecter les règles de droit en vigueur (Donier, 2016, p.2). Donc, entre la déconcentration et la décentralisation, la doctrine a établi une distinction même si la première, dans des cas précis, peut servir de complément à la seconde. Pierre Sadran considère que « la distinction entre déconcentration et décentralisation essentialise ce qui n’est en réalité qu’une différence de degré dans l’échelle de la décentralisation, terme génétique s’il en est » (2015, p.47). Hauriou (1891), pour sa part, considère « la déconcentration comme un aménagement de la centralisation alors que la décentralisation se présente, au moins en théorie, comme une rupture par rapport à celle-ci, les collectivités territoriales apparaissant comme autrui par rapport à l’Etat ».
Certains points de vue cherchent à faire un rapprochement entre la déconcentration et la décentralisation, en faisant ressortir leurs points d’opposition et de complémentarité (Roux, 2016, p.67). La déconcentration apparait alors en opposition à la décentralisation quand elle est considérée comme un mode d’aménagement de la centralisation. Dans ce cas, elle consiste à redistribuer le pouvoir de décision au sein d’une même personne publique en le transférant des autorités les plus élevées dans la hiérarchie administrative à des autorités subordonnées. Cela ne réduit pas le champ d’intervention de l’autorité hiérarchique, mais permet seulement une redistribution des pouvoirs en son sein sans toutefois compromettre son autorité. Odilon Barrot, président du Conseil sous la IIème République (France), dans sa conception sur la déconcentration, souligne que « c’est toujours le même marteau qui frappe, mais on en a raccourci le manche » (Roux, 2016, p.68). Cela dit, en considérant l’organisation de l’Etat, la déconcentration peut prendre plusieurs formes. Il peut s’agir d’un transfert d’autorité d’un haut fonctionnaire de l’Etat à un ou plusieurs de ses subalternes (le transfert opéré par le ministre de l’Education à un recteur, par exemple) ou encore d’une situation dans laquelle des autorités déconcentrées, qui représentent l’Etat, disposent de certaines compétences sur des circonscriptions administratives (les préfets des régions et des départements en France - ou les délégués départementaux et vice délégués des arrondissements en Haïti-, à titre d’exemple). En tout état de cause, les autorités déconcentrées doivent se soumettre à leur autorité hiérarchique. Toutefois, on ne doit pas confondre non plus la déconcentration avec la « délocalisation », phénomène qui consiste, dans le cadre de la politique d’aménagement du territoire, à transférer d’une circonscription de l’Etat à l’autre, une institution ou un établissement public sans transfert de compétence, mais restant toujours sous le contrôle de l’autorité centrale, dans le cadre d’une politique de décongestion. A titre d’exemple, la réalisation d’un Conseil des ministres dans un département autre que la capitale, est aussi une activité délocalisée.
Le décret portant sur la charte de la déconcentration française précise que « la déconcentration consiste à confier aux échelons territoriaux des administrations civiles de l’Etat le pouvoir, les moyens et la capacité d’initiative pour animer, coordonner et mettre en œuvre les politiques publiques définies au niveau national et européen, dans un objectif d’efficience, de modernisation, de simplification, d’équité des territoires et de proximité avec les usagers et les acteurs. Elle constitue la règle générale et de répartition des attributions et des moyens entre les échelons centraux et territoriaux des administrations civiles de l’Etat […] » (Décret No2015-510 portant la charte de la déconcentration, J.O. 7 mai 2015, modifiant le décret du 1er juillet 1992).
La doctrine explique que même si parfois elles se présentent comme opposées, ces deux formes d’organisation de l’Etat sont pourtant complémentaires. Cela s’explique par le fait qu’elles (décentralisation et déconcentration) visent toutes deux à se rapprocher des administrés au niveau local et à prendre des décisions permettant d’organiser les politiques publiques locales en vue de donner des services publics à la population. En France, cette complémentarité semble être affirmée depuis longtemps par la loi du 6 février 1992 sur l’administration territoriale qui dispose que : « L’administration territoriale est assurée par les Collectivités territoriales et par les services déconcentrés de la République […] » (Loi no 92-125 relative à l’Administration territoriale de la République, J.O. 6 février 1992, art. 1). On considère que la déconcentration précède parfois la décentralisation dans la mesure où la première peut aider la seconde. Cela dit, dans certains Etats fortement centralisés, le début d’une déconcentration peut favoriser à terme la décentralisation en « habituant l’administration à ce que les dossiers soient traités à l’échelon local au plus près des administrés » (Bourdon et al., 1998, p.13). Cependant, la déconcentration peut aussi favoriser et accompagner la décentralisation comme cela s’est fait en France dans les années quatre-vingts (Roux, 2016, p.68). Dans cette perspective, les élus locaux souhaitent toujours avoir en face d’eux des interlocuteurs valables, représentants de l’Etat, qui soient à même de discuter et de décider au sujet des grands problèmes territoriaux. C’est ce que l’on peut appeler l’Etat territorial. Certains sociologues vont plus loin en parlant de la notion de « déconcentralisation » comme modalité d’organisation de l’Etat ; ils expliquent que lorsque dans « un système, l’Etat accompagne systématiquement chaque nouvelle étape de la décentralisation d’un nouveau degré de déconcentration afin de garder le contrôle, ce procédé est appelé déconcentralisation » (Dutercq, 2003, p.88).
Aujourd’hui, pour contextualiser le concept de décentralisation à l’intérieur de l’Etat unitaire, on ajoute au concept « Etat unitaire », la variable de décentralisation pour former la thématique « d’Etat unitaire à organisation décentralisée » ou tout simplement « l’Etat unitaire et décentralisé ». L’objectif de cette forme d’Etat consiste le plus souvent à donner plus de responsabilités aux collectivités territoriales en vue de participer à la gestion des affaires publiques locales. Dans sa doctrine, Nicolas Kada précise que la décentralisation permet d’accorder une certaine autonomie à des collectivités territoriales libres de s’administrer comme elles le souhaitent, mais toujours dans le cadre d’une unique loi nationale qui continue de s’imposer à elles. Dès lors, les collectivités décentralisées ne sont pas dans une situation de dépendance à l’égard du pouvoir central et peuvent évoluer de façon relativement diversifiée (Kada, 2010, p.8). C’est à partir de cela que la distinction entre les types de décentralisation est nécessaire. Généralement, la décentralisation se divise en deux grands groupes : décentralisation territoriale et décentralisation fonctionnelle. Le premier groupe correspond à l’existence de Collectivités territoriales, considérées comme des personnes juridiques distinctes de l’Etat et bénéficiant d’une certaine autonomie administrative et financière. Tandis que le second consiste à attribuer une certaine autonomie de gestion et d’action à des services publics qu’ils soient administratifs (universités, hôpitaux, etc.) ou industriel et commerciaux (Aéroports de Paris, etc.). Ainsi, en dehors de toute définition constitutionnelle et législative, la doctrine présente les collectivités territoriales de manière classique: « les collectivités territoriales sont considérées comme des personnes morales de droit public ayant une assise territoriale et bénéficiant d’une compétence générale pour administrer leurs propres affaires par des organes élus représentant les intérêts collectifs de la population, sous le contrôle de l’Etat, contrairement aux établissements publics, elles ne sont rattachées à aucune autre personne publique. » (Janicot, 2011, p.227).
En analysant le contenu des dispositions juridiques susmentionnées, il apparait que le droit des collectivités territoriales d’Haïti se rapproche de celui de la France, notamment de ceux qui soutiennent que la déconcentration est un complément de la décentralisation. D’ailleurs, nous avons indiqué tout au début de cet article que la France (la Vème République) est organisée selon ce modèle d’Etat unitaire à organisation décentralisée. Il en est de même pour la République d’Haïti, plus particulièrement, à partir de 1987. L’analyse du système haïtien est nécessaire pour affirmer cette hypothèse et, du même coup, mesurer la dimension de la décentralisation haïtienne.
Vous trouverez la suite de l’article dans une autre publication…
Auteur:
Joram Vixamar
Docteur en droit public de l’Université Renne 2, en France
Chercheur associé au Laboratoire Interdisciplinaire de Recherche en Innovations Sociétales (LiRIS) de l’Université Rennes 2
Doyen de la Faculté des Sciences Juridiques, Politiques et Diplomatiques (FSJPD) de l’Université Publique du Bas Artibonite à Saint-Marc (UPBAS)
Email : joramvixamar@gmail.com
